تیغ دولبه در بودجه شهر تهران

مهندس مجری ذیصلاح

طراحی و ساخت ویلا بنا سازان هامرز

طراحی و اجرای دکوراسیون داخلی تهران

مدیریت شهری پایتخت در حالی تصویر ثلث دخل و خرج سال ۹۹ خود را منتشر کرد که در آن ردپای کسری کم‌سابقه منابع و درآمدها ناشی از دو منشأ اصلی قابل مشاهده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد وضعیت نامناسب دخل پایتخت به یک تیغ دولبه شباهت دارد که در صورت بی‌عملی مدیریت شهری، وخامت کسری منابع در نیمه دوم سال را تشدید می‌کند. جزئیات تصویر رسمی دخل و خرج پایتخت در چهار ماه اول سال ۹۹ که به تازگی و در آستانه ورود به نیمه دوم سال جاری منتشر شده، نشان می‌دهد اتفاق کم‌سابقه‌ای در نیمه اول امسال برای سه جزء ورودی پول شامل درآمدها، منابع و تسهیلات به مجموعه شهرداری تهران افتاده که بی‌برنامگی و بی‌عملی مدیریت شهری نسبت به آن می‌تواند روند درآمدزایی نیمه دوم سال جاری را نیز تحت تاثیر قرار دهد. اما ریشه عقب‌ماندگی در وصول درآمدها و منابع چه ماجرایی دارد؟ بررسی‌ها حاکی از وجود دو علت اصلی است: اول، «شیوع ویروس کرونا و رکود اقتصادی» است که دو ضربه مستقیم و غیرمستقیم به بودجه اداره شهر تهران از ابتدای سال جاری وارد کرده و موجب شده یکسری منابع و درآمدها خارج از اراده مدیریت شهری، به دخل پایتخت واریز نشود. هر چند در فصل ابتدایی سال جاری با مشاهده استمرار وضعیت ناشی از بروز کرونا و رکود اقتصادی، مدیریت شهری یک بسته محرک اقتصادی با تکیه اصلی بر درآمدزایی از محل فعالیت‌های ساختمانی برای عبور از این وضعیت سخت تصویب و ابلاغ کرد اما به نظر می‌رسد این بسته به علت دوم نتوانسته چندان کارساز باشد. علت دوم این کسری منابع «بی‌عملی در برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری در حوزه اعتباری و مالی» در مجموعه مدیریت شهری برای تغییر جهت بودجه اداره شهر است. به این دو دلیل اصلی تصویر دخل و خرج شهر تهران در ثلث اولیه کارنامه عملکرد مالی نشان می‌دهد از مجموع بودجه ۳۰ هزار و ۵۷۰ میلیارد تومانی امسال، در برش چهار ماه نخست باید رقمی معادل ۱۰ هزار و ۱۹۰ میلیارد تومان محقق می‌شد اما آن‌طور که گزارش رسمی شهرداری بیان می‌کند در این مدت فقط ۵ هزار و ۸۸۰ میلیارد تومان معادل ۵۸ درصد منابع و درآمدهای پیش‌بینی شده به خزانه شهرداری وصول شده که به معنی کسری ۴۲ درصدی منابع در این مدت است. جزئیات بررسی این گزارش عملکرد مالی حاکی از آن است که علت نخست منجر به از دست دادن حدود ۹۰۰ میلیارد تومان منابع و علت دوم وصول نشدن حدود یک هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان از درآمدها را در بازه زمانی مورد اشاره سبب شده است. در بخش درآمدها که جزو درآمدهای سالم و به نوعی پایدار برای شهر محسوب می‌شود، ۹ جزء اصلی قابل تعریف است. «مالیات ارزش افزوده» اصلی‌ترین جزء درآمدهای پایدار برای مجموعه مدیریت شهری است. براساس بودجه مصوب، طی چهار ماه اول امسال، یک هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان درآمد از این محل برای شهرداری محقق می‌شد اما به نظر می‌رسد تحت تاثیر شیوع کرونا و رکود کسب و کارها، فقط ۸۰ درصد از این رقم محقق شده است. کاهش درآمدهای دولت به دلیل رکود اقتصادی بی‌تردید در ورودی درآمدی شهرداری از این ردیف بی‌اثر نبوده است. بخش دوم، «درآمد حاصل از عوارض نوسازی» است که احتمالا رکود مسکن و کاهش حجم معاملات، کسری ۴۵ درصد در وصول درآمدهای ناشی از این بخش را رقم زده و فقط ۱۳۸ میلیارد تومان درآمد نصیب شهر کرده است. علاوه بر این، شهرداری تهران در قالب بودجه سالانه یکسری درآمدها از محل «عوارض شماره‌گذاری خودرو، عوارض سالانه و جرایم خودرو و طرح ترافیک» پیش‌بینی کرده که در این حوزه نیز رکود معاملاتی بازار خودرو و همین‌طور تخفیف طرح ترافیک و لغو آن به دلیل شیوع کرونا، موجب شده فقط ۳۲ درصد از درآمدهای پیش‌بینی‌شده از این محل وصول شود. «اخذ عوارض از کسب و کارها، صنوف و خدمات» نیز از دیگر درآمدهای سالم و مطلوب برای بودجه شهر است که مطابق با برنامه‌ریزی اولیه، در چهارماه منتهی به تیرماه امسال باید ۱۶۳ میلیارد تومان درآمد را برای خزانه شهر تامین می‌کرد اما فقط ۳۰ درصد از بودجه مصوب این بخش محقق شده است. به طور طبیعی رکود ناشی از شیوع ویروس کرونا کسب و کارهای اقتصادی و درآمدهای ناشی از آن را به شدت تحت تاثیر قرار داده است. «درآمد از بهای خدمات شهری» نیز از جمله ردیف‌های درآمدی مهم در بودجه شهرداری طی سال جاری بوده به این دلیل که با وجود تعطیلی بخش زیادی از فعالیت‌های توسعه‌ای، مدیریت شهری چاره‌ای جز ارائه خدمات شهری به پایتخت نداشته اما آن‌طور که این گزارش نشان می‌دهد شهرداری فقط توانسته ۳۰ درصد از درآمدهای پیش‌بینی شده برای چهارماه ابتدایی امسال را وصول کند. این بخش درآمدی دو جزء مهم شامل «عوارض بهره‌برداری از پیاده‌روها» و «عوارض مشاغل سیار» را دارا است. با وجود آنکه این نوع کسب و کارها در شرایط رکود اقتصادی فعلی نیز همچنان برقرار است اما نه تنها رقم مصوب پیش‌بینی شده در بودجه برای آنها قابل توجه نیست بلکه وصولی از این محل به دلیل نهایی نشدن سازوکار اخذ آن، طی این دوره صفر تومان بوده است. به عنوان مثال بودجه پیش‌بینی شده ناشی از اخذ عوارض از مشاغل سیار برای یک‌سال ۹۹، معادل ۳۰ میلیارد تومان بوده با این حال هیچ وصولی از این بخش ثبت نشده است. درآمد ناشی از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی دیگر بخش درآمدی سالم و مطلوب برای شهر است که برای یک‌سال معادل ۹۰۰ میلیارد تومان در بودجه مصوب شده اما عملکرد این بخش نیز در سطح صفر باقی مانده است. درآمد محقق شده از محل «سود سهام شرکت‌ها» معادل ۲۰ درصد، «پارکینگ و پارکومترها» معادل ۲ درصد و «جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰» معادل ۵۷ درصد در چهارماه اول امسال نسبت به بودجه مصوب این دوره بوده است. علاوه بر بخش درآمدها، دومین محل تعریف شده برای واریز پول به بودجه اداره پایتخت، «منابع» شامل چهار جزء اصلی است. اولین نکته جالب توجه در مقایسه این بخش با بخش درآمدها آن است که هر اندازه کسب درآمدها که عمدتا از محل سالم و پایدار برای شهر هستند در چهارماه منتهی به پایان تیرماه امسال با سختی زیاد مواجه بوده(۴۵ درصد از درآمدهای پیش‌بینی شده) اما در بخش منابع که عمدتا منابع ناپایدار و ناسالم برای شهر هستند وصول ۸۱درصدی بودجه در این بخش را طی همین مدت شاهد هستیم. در واقع بخش عمده کسری بودجه رقم خورده در چهارماه نخست امسال مربوط به بخش درآمدهای پایدار و سالم است. به طوری‌که از مجموع ۴ هزار منابع پیش‌بینی شده ناشی از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در ثلث اول کارنامه مالی امسال شهرداری، ۳ هزار و ۲۴۲ میلیارد تومان معادل ۸۱ درصد محقق شده است. از این رقم مصوب، ۲ هزار و ۳۰۰ میلیارد تومان مربوط به «فروش تراکم مازاد» می‌شود که به دلیل رکود بخش ساخت وساز فقط یک هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان معادل ۷۴ درصد آن وصول شده است. بخش دوم، مربوط به «تامین کسری پارکینگ» می‌شود که از مجموع رقم ۱۵۰ میلیارد تومان مصوب برای چهار ماه ابتدایی امسال، شاهد تحقق وصول ۳۵۴ میلیارد منابع از این محل معادل ۱۳۰ درصد پیش‌بینی شده بوده‌ایم. هر چند سهم این بخش درآمدی از مجموع درآمدهای ساختمانی بودجه شهرداری کمتر است اما به نظر می‌رسد یک شیفت نامحسوس اما قابل توجه نسبت به کسب درآمد از این محل اتفاق افتاده است. سومین بخش که با حذف درآمدهای ناشی از «تغییر کاربری» در بودجه امسال به شکل قابل توجه شکل گرفته ناشی از «عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح‌های عمرانی» است که برای یک‌سال ۹۹، رقمی معادل ۳ هزار میلیارد تومان و چهارماه ابتدایی معادل یک هزار میلیارد تومان برای آن در نظر گرفته شده است. عملکرد این بخش نیز به صورت قابل توجه مثبت بوده، به طوری‌که در این بازه زمانی معادل یک هزار و ۱۰۰ میلیارد تومان یعنی بیش از ۱۰۰ درصد منابع برای شهرداری به دست آمده است.

اما آخرین جزء منابع اصلی بودجه، «فروش اموال» است که مسیر تحقق آن متفاوت از سه جز قبل شکل گرفته؛ به این معناکه براساس مصوبه شورای شهر تهران، بنا است در یک‌سال ۹۹، یک هزار و ۷۰۰ میلیارد منابع ناشی از فروش اموال شهر نصیب شهرداری شود. از این رقم، ۵۷۰ میلیارد تومان باید در ثلث اول کارنامه مالی شهرداری ثبت می‌شد. با این حال گزارش رسمی نشان می‌دهد فقط ۲۵ میلیارد تومان معادل ۴ درصد رقم مصوب، محقق شده است. این بخش از گزارش عملکرد مالی شهرداری یک معمای بزرگ را شکل می‌دهد. اول آنکه هم در دوره‌های قبلی مدیریت شهری و هم در این دوره به دلیل آنکه فروش ملک یکی از ساده‌ترین روش‌های تامین بودجه بوده بنابراین تمایل زیادی برای استفاده از این مسیر وجود دارد. دوم آنکه در شرایط فعلی، تقاضای سرمایه‌ای برای ورود به بازار ملک وجود دارد اما چرا با این حال عملکرد شهرداری در این حوزه مناسب نبوده است؟ کارشناسان شهری در پاسخ به این معما چند علت اصلی را بیان می‌کنند. اول آنکه بخش زیادی از املاک شهرداری با مشکلات حقوقی و سندی مواجه هستند از این رو امکان واگذاری آنها دشوار است. دوم آنکه اگرچه مسیر واگذاری املاک در این دوره از طریق واگذاری و قیمت گذاری کارشناسی، شفاف و صحیح شده اما این مسیر دارای زمان‌بندی طولانی‌تر شده و در عین حال هم‌اکنون بخش زیادی از املاک برای واگذاری به پیمانکاران طلبکار شهرداری پیش‌بینی شده و مسیر برای واگذاری املاک به سایر متقاضیان چندان آسان نیست. دلیل دیگر هم وضعیت بازارهای رقیب است. در حال‌حاضر بخشی از مدیران شهری معتقدند شرایط سایر بازارهای دارایی به‌ویژه بورس، وضعیت را برای واگذاری املاک شهرداری دشوار کرده است. گذشته از بخش منابع، «تسهیلات» سومین مسیر ورود پول به خزانه شهرداری است. مدیریت شهری در چهار ماه اول امسال در این حوزه نتوانسته چندان موفق عمل کند به‌طوری‌که از ۴۰۰ میلیارد تومان پیش‌بینی شده، فقط ۱۹۹ میلیارد تومان معادل ۴۰ درصد از این محل منابع برای شهر کسب شده است. کارشناسان شهری معتقدند اگر شهرداری بتواند در مسیر رفع بدحسابی گذشته عمل کند شرایط برای استفاده از تسهیلات مهیا خواهد شد. در عین حال شهرداری در این مدت در مسیر وصول مطالبات نیز چندان موفق نبوده و فقط توانسته ۲۸ درصد مطالبات پیش‌بینی را شده وصول کند. در مجموع کسری کم‌سابقه در منابع و درآمدهای شهرداری، اشکالات زیادی را هم در مسیر هزینه‌کردهای شهرداری به‌وجود آورده به این معناکه مدیریت شهری بخش مهمی از طرح‌های توسعه‌ای را از مسیر خارج و عمده منابع و درآمد محدود به‌دست آمده را خرج هزینه‌های جاری و نگهداشت شهر کرده است. هزینه‌هایی که بخشی از آنها به دلیل بی‌عملی در سیاست‌گذاری متوجه شهر و شهرداری شده است. به عنوان مثال، هزینه نگهداری شهر آفتاب به عنوان مجموعه‌ای که می‌تواند به منبع درآمدزایی برای شهر تبدیل شود، معادل ۱۰ میلیارد تومان است یا نمایشگاه بوستان گفت‌و‌گو (نمایشگاه‌داری از جمله ماموریت‌های اصلی شهرداری نیست) نیز قابل‌توجه است.

در مقابل این هزینه‌ها، از جمله هزینه‌های توسعه مهم برای شهر در بخش «توسعه مترو» است که باید طی مدت چهارماه ابتدایی امسال معادل هزار میلیارد تومان ثبت می‌شد اما فقط ۱۲میلیارد تومان معادل یک درصد برای آن هزینه شده است. در حوزه «حمل و نقل غیرمترویی نیز از ۳۰۰ میلیارد تومان پیش‌بینی شده برای این مدت معادل ۲۸ میلیارد تومان(۹ درصد) هزینه شده و در مقابل مدیریت شهری برای «روان‌سازی عبور و مرور در حوزه حمل و نقل شخصی» از ۴۳۳ میلیارد تومان بودجه مصوب، معادل ۹۴۰ میلیارد (تقریبا دو برابربودجه مصوب) هزینه کرده است. (هرچند که بخشی از این بودجه قطعا صرف نگهداری و احتمالا ترمیم معابر شده است) بانگاهی به وضعیت عملکرد دخل و خرج شهرداری در چهار ماه ابتدایی و لحاظ استمرار رکود اقتصادی و احتمالا ادامه داشتن شیوع ویروس کرونا، این نگرانی وجود دارد که بی‌عملی مدیریت شهری این وضعیت را در ادامه سال تشدید کند. اما کارشناسان شهری معتقدند این وضعیت هم‌اکنون مثال یک تیغ دولبه را برای شهرداری تهران دارد، به این معناکه یکسری از اقدامات به ظاهر موثر می‌تواند وضعیت منابع شهرداری را به مرور به سمت بدتر شدن سوق دهد. یکی از اقدامات «فروش ملک» است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در حال‌حاضر دو نگاه در شهرداری برای اقدام در این جهت و کسب درآمد از این محل وجود دارد. یک نگاه با حمایت از تسریع روند واگذاری املاک، معتقدند همچون روال گذشته، املاک خارج از مسیر مزایده و ارائه اختیار به شهرداران مناطق مشروط به آنکه «قیمت‌گذاری کمتر از قیمت‌گذاری منطقه» رخ ندهد انجام شود. اما نگاه دوم معتقد است با ارائه اختیارات کامل به شهرداری‌های مناطق، روند واگذاری املاک خیلی سریع و راحت اتفاق بیفتد. اما کارشناسان شهری با لحاظ هر دو نگاه، ایده فروش املاک همچون روال گذشته را به طور کلی رد می‌کنند و یک ایده جایگزین و مناسب برای منافع شهر را پیشنهاد می‌دهند. از نگاه این گروه، مدیریت شهری باید برای استفاده از منافع املاک شهر، این اموال را در بورس عرضه کند. در این مسیر سالم و شفاف یا به طورکلی املاک را واگذار یا آنکه به پشوانه املاک، اوراق منتشر کند. این گروه برای بخشی از املاک شهرداری که به دلیل مشکلات حقوقی امکان واگذاری یا عرضه آنها در بازار سرمایه وجود ندارد پیشنهاد دیگری دارند. به گفته آنها شهرداری می‌تواند شهرداری «حق بهره‌برداری از این املاک» را واگذار کند و به تعبیری به جای فروش اموال شهر آنها را اجاره دهد. آن‌طور که گفته می‌شود یک پلان پیشنهادی شهرداری برای مدیریت مالی نیمه دوم سال، واگذاری دو شرکت برند زیرمجموعه خود در بورس است. برآوردهای اولیه نشان می‌دهد ارزش سهام هر یک از شرکت‌ها در حدود ۳ هزار میلیارد تومان است. البته پیش‌بینی‌ها بر این قرار است که سهام شرکت‌ها به گونه‌ای عرضه شود که مدیریت آنها همچنان تحت اختیار شهرداری باقی بماند. با وجود چنین برنامه‌ای این احتمال وجود دارد که مدیریت شهری در نیمه دوم امسال بتواند بخشی از کسری منابع خود را جبران کند. علاوه بر این کارشناسان پیشنهاد می‌دهند حرکت در مسیر تعیین تکلیف یکسری دیگر از شرکت‌های زیرمجموعه شهرداری همچون شهرآفتاب که با وجود ارزش بالا، هزینه زیادی را بابت نگهداری به شهرداری تحمیل می‌کند می‌تواند کمک‌کننده باشد. با این حال از نگاه کارشناسان یک نکته در مسیر پیشبرد این برنامه مهم است. از آنجاکه در حال‌حاضر بخش مهمی از ضوابط و مقررات برای عرضه این شرکت‌ها در بورس مهیا است نکته اصلی در اجرایی شدن آن «جسارت و  عزم مدیریت شهری» است که باید در سال پایانی این دوره از مدیریت شهری حتما نشان داده شود.